Hur byggs en stad, och vem bestämmer vad?

Sveriges planlagstiftning börjar med bränder. Byggnadsstadgan från 1874 hade som huvudsyfte att hindra eld från att sprida sig, och medlen var bredare gator och brandgator.^{3, 13} Genom 1907 års stadsplanelag fick planerna rättsligt stöd, och kommunerna fick både rätt och skyldighet att lösa in gatumark.^{3, 13} Boverket beskriver själv det som upprinnelsen till det som i dag kallas det kommunala planmonopolet.^{3, 13}

Med 1947 års byggnadslag togs steget fullt ut. Kommunerna kunde nu bestämma var och när planer skulle upprättas och vad de skulle innehålla, och tätare bebyggelse fick i princip bara komma till stånd efter en i förväg antagen plan.^{3, 13} Med 1960 års byggnadsstadga kom kravet på en byggnadsnämnd i varje kommun, och ansvaret för att upprätta planer flyttades från markägaren till kommunen.^{3, 13}

Den ordningen gäller fortfarande, numera genom plan- och bygglagen från 2010.¹ Den här artikeln följer kedjan steg för steg, med beslutsfattaren och tidsfristen utsatta, och räknar sedan vad som händer när någon säger nej. Anläggningarna som staden vilar på räknas i S3:E1 Infrastructure. Här handlar det om besluten.

Kommunen bestämmer, och det är hela poängen

Uttrycket kommunalt planmonopol står inte i lagen, men innebörden gör det. Kommunen bestämmer normalt om detaljplaner. Undantaget står i 11 kap. 15 och 16 §§ plan- och bygglagen: regeringen får förelägga en kommun att anta, ändra eller upphäva en plan, och om kommunen inte följer föreläggandet får regeringen låta länsstyrelsen ta fram förslaget på kommunens bekostnad och därefter själv anta, ändra eller upphäva planen.¹ Var och en av landets 290 kommuner har en byggnadsnämnd som prövar loven.^{1, 14} Planerna antas av kommunfullmäktige, som enligt 5 kap. 27 § får uppdra åt kommunstyrelsen eller byggnadsnämnden att anta en plan som inte är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt.¹

Översiktsplanen täcker hela kommunen och visar hur mark och vatten är tänkta att användas. Den är inte bindande, men den styr i praktiken vad som blir möjligt senare. Kommunfullmäktige ska anta en planeringsstrategi senast 24 månader efter varje ordinarie val, och gör den inte det räknas översiktsplanen som inaktuell.¹ Vid utgången av 2025 upphörde dessutom alla översiktsplaner antagna före den 1 januari 2004 att gälla.^{1, 4} Fyra kommunomfattande översiktsplaner i landet hade fått laga kraft under perioden 1990 till 2003.⁴

Detaljplanen är motsatsen. Den täcker ett kvarter eller några fastigheter, den är juridiskt bindande, och den avgör vad som får byggas och hur högt. Vägen fram till den går via samråd och granskning, och närmare var fjärde detaljplan togs 2025 fram med det mer omfattande förfarandet i stället för standardförfarandet.⁴

Sju steg, sju beslut

Ordningen är fastare än den ser ut. Kommunfullmäktige beslutar om översiktsplanen och detaljplanen. Byggnadsnämnden beslutar om bygglovet, startbeskedet och slutbeskedet.¹ Lantmäteriet delar marken. När en detaljplan överklagas kan domstolen bara fastställa eller upphäva beslutet, aldrig anta en plan i kommunens ställe. För överklagade lov gäller vanliga regler, och överinstansen kan där ändra kommunens beslut.¹

Ett steg i kedjan bär en tidsfrist med en påföljd, och det är bygglovet. Byggnadsnämnden har tio veckor på sig att besluta, räknat från att ansökan är komplett, och fristen får förlängas en gång med högst tio veckor till.¹ Överskrids den ska avgiften enligt lagen minska med en femtedel för varje påbörjad vecka.¹

Det är en av få platser i svensk förvaltningsrätt där den enskilde får pengar tillbaka när myndigheten är sen. Regeln visar också varför processen ändå kan ta år: tioveckorsfristen gäller ett av sju steg.¹ Före den ligger översiktsplanen, planbeskedets fyra månader, detaljplanens samråd och granskning samt väntan på laga kraft. Efter den ligger startbeskedet och slutbeskedet.

Reglerna ändrades nyligen. Den 1 december 2025 trädde ett nytt nionde kapitel i plan- och bygglagen i kraft.^{1, 16} Attefallshus och friggebod ersattes av en pott med kvadratmeter, den särskilda anmälningsplikten för bygglovsbefriade åtgärder togs bort, och tioveckorsfristen flyttade från 9 kap. 27 § till 9 kap. 99 §.^{1, 4, 16}

Lovet är inte ett tillstånd att börja

Ett beviljat bygglov betyder inte att spaden får sättas i marken. Enligt lagen får en åtgärd inte påbörjas innan byggnadsnämnden gett ett startbesked, och före det hålls i regel ett tekniskt samråd där kontrollplanen och avfallshanteringen gås igenom.¹ I startbeskedet fastställer nämnden kontrollplanen och bestämmer vilka handlingar som ska lämnas in inför slutet.¹

Under bygget ska nämnden besöka platsen minst en gång om startbeskedet föregåtts av ett tekniskt samråd, och alltid om projektet är stort eller komplicerat.¹ När allt är klart får byggnaden inte tas i bruk förrän nämnden gett slutbesked, som lämnas när byggherren visat att kraven i lovet, kontrollplanen och startbeskedet är uppfyllda.¹

Lovet har också en hållbarhet. Ett bygglov upphör att gälla om åtgärden inte påbörjats inom två år och avslutats inom fem år från att beslutet fick laga kraft.¹

Steget som ingen räknar med

Mellan detaljplanen och bygglovet kan fastighetsbildningen ligga. Om projektet kräver en ny fastighet eller ändrade fastighetsgränser behövs en lantmäteriförrättning, och det steget har varken lagstadgad frist eller allmän uppmärksamhet. Kommunen beslutar separat om belägenhetsadressen.

Lantmäteriet anger själv en genomsnittlig kötid på omkring en månad, och därutöver en utredningstid på omkring sex månader för det enklaste fallet, alltså en privatperson som ska bygga ett bostadshus.⁶ För att skapa eller ändra en offentlig verksamhet anges elva månader, och för allmän infrastruktur sjutton.⁶ Myndigheten har hanterat omkring 12 000 ansökningar det senaste året.⁶

Sex månader är längre än bygglovets tio veckor, och för det steget finns ingen avgiftsreduktion.^{1, 6}

När någon säger nej

Varför planer upphävs

Under 2025 fattade landets kommuner 1 036 beslut om detaljplaner.⁴ Samma år överklagades 269 planärenden till mark- och miljödomstolarna.⁴ Överklagandena omfattar detaljplaner och områdesbestämmelser och ska inte läsas som andelen av just årets kommunala beslut.⁴ Under året upphävdes planbeslut i 47 mål.⁴

Boverkets genomgång av de 47 visar att den vanligaste orsaken inte var planens innehåll.⁴ I 16 mål var skälet att kommunen brustit i handläggningen av planprocessen, och i 13 mål brister i utredningar och planhandlingar.⁴

Vad domstolen får pröva

Det hänger ihop med en regel få känner till. Enligt 13 kap. 17 § plan- och bygglagen prövar domstolen bara om beslutet strider mot någon rättsregel.¹ Huvudregeln är att beslutet fastställs eller upphävs i sin helhet, men om kommunen medger det får beslutet upphävas i en viss del eller ändras på annat sätt, och ändringar av ringa betydelse får göras utan kommunens medgivande.¹ Orsakerna handlar sällan om husens utseende: bland de 47 upphävda planerna angavs processfel i 16 fall och planhandlingarnas utformning i 13.⁴ Processfel är en bredare kategori än ett fel i samrådet.

Rätten att överklaga används mycket och ändrar sällan utgången. Mark- och miljödomstolarna tog under 2025 emot 2 236 mål enligt plan- och bygglagen och hade 880 i balans vid årsskiftet.⁵ Mark- och miljööverdomstolen avgjorde 1 146 sådana mål och ändrade underinstansens avgörande i 111 av dem, alltså 9,7 procent.⁵ Samma år ändrades 32,5 procent av brottmålen i hovrätt.⁵

Två begränsningar är värda att känna till. Som huvudregel får bara den som skriftligen framfört synpunkter senast under granskningstiden, och inte fått dem tillgodosedda, överklaga en detaljplan. Lagen gör undantag bland annat när förslaget har ändrats efter granskningstiden.¹ Och instansordningen är olika för de två besluten: en detaljplan överklagas direkt till mark- och miljödomstolen, medan ett bygglov först går till länsstyrelsen.¹ Ett bygglov kan därför passera fyra instanser, en detaljplan tre.¹

Samma lag, sex gånger så lång väntan

Alla 21 länsstyrelser tillämpar samma lag på samma sorts ärenden.^{4, 14} Den genomsnittliga handläggningstiden för ett överklagat lov eller förhandsbesked var 107 dagar i riket 2025.⁴ Mellan länen gick spannet från 48 dagar till 303 dagar, alltså en faktor 6,3.⁴

Regeringen har satt fyra inriktningsmål för handläggningstiderna.⁴ Sex av 21 länsstyrelser klarade samtliga fyra.⁴ Riket som helhet klarade ett av fyra.⁴ Din grannes överklagande kostar dig alltså ungefär en och en halv månad i ett län och tio månader i ett annat, med identisk lagtext.⁴

Vad processen släpper igenom

Under 2025 beviljades 9 748 bygglov för nybyggnad, varav 4 729 avsåg bostadshus. Bostadshusloven omfattade 35 663 lägenheter.^{7, 17, 18} Samma år påbörjades 29 353 lägenheter i nybyggda hus och 31 359 färdigställdes.^{7, 19} Att fler blev färdiga än påbörjade beror på att ett bygge sträcker sig över flera år, så talen kommer från olika årgångar av påbörjade projekt.

SCB:s serie börjar 1938 och gör skalan begriplig.^{7, 20} Rekordåret är 1970 med 109 843 färdigställda lägenheter, och bottenåret 1998 med 11 459.²⁰ Under tioårsperioden 1965 till 1974 färdigställdes 1 005 578 lägenheter.²⁰ Under de tio senaste åren, 2016 till 2025, blev det 498 218, alltså knappt hälften så många i ett land som under tiden har vuxit med drygt 2,5 miljoner invånare.^{9, 20, 21} Räknat per invånare färdigställdes 13,6 lägenheter per 1 000 invånare 1970 och 3,0 per 1 000 år 2025.^{9, 20, 21}

Rörelsen är kraftig också på kort sikt. Påbörjade lägenheter föll från 67 873 år 2021 till 27 183 år 2024, en minskning med 60,0 procent, och låg på 29 353 år 2025.^{7, 19}

Vad det kostar att bygga

Kostnaderna går att följa i ett eget index. SCB:s byggkostnadsindex för flerbostadshus, med 2015 som bas och exklusive löneglidning och moms, steg från 99,5 i januari 2015 till 155,3 i juli 2026, alltså 56,1 procent på elva och ett halvt år.^{10, 22} Ökningen fördelar sig ojämnt: materialdelen steg 74,7 procent och arbetslönedelen 33,6 procent.^{10, 22}

Rörelsen är inte heller jämn över tid. Mellan januari 2022 och januari 2023 steg totalindex 16,5 procent. Under de sju åren dessförinnan, från januari 2015 till januari 2022, steg det 24,3 procent.²²

Hur ansökningarna upplevs mäts också. Bygglov är ett av fyra obligatoriska myndighetsområden i den servicemätning som Sveriges Kommuner och Regioner, SKR, genomför bland kommunerna.¹¹ I mätningen för 2025 deltog 217 kommuner och 15 gemensamma förvaltningar, och det sammanvägda resultatet låg oförändrat på 74 av 100.¹¹ Andelen deltagande kommuner med lågt resultat föll från 24 procent 2012 till 0,5 procent 2025.¹¹

Vad talen inte säger

Beviljade, påbörjade och färdigställda lägenheter mäter tre olika saker vid tre olika tidpunkter i samma projekt. De ska aldrig läggas ihop och sällan ställas mot varandra som en förändring.

Bostadsbeståndet är ett fjärde mått. Det var 5 291 493 lägenheter 2025 mot 5 260 876 året innan, alltså ett nettotillskott på 30 617.^{8, 23} Det talet är mindre än de 31 359 färdigställda, eftersom beståndet också minskar när lägenheter rivs eller slås ihop.^{7, 8, 19, 23}

Och talet 3,0 lägenheter per 1 000 invånare blandar tidpunkter: täljaren avser 2025 och nämnaren folkmängden den 31 december 2024.^{9, 21} Det är en storleksordning, inte ett exakt mått.

Riktningen kan dessutom vara på väg att ändras. I Boverkets enkät beskriver kommunerna att lagändringen den 1 december 2025 generellt sett antas leda till en förskjutning från förprövning av åtgärder till prövning i efterhand genom tillsyn.⁴ Det är kommunernas egen bedömning, inte ett utfall.

Nästa episod är S3:E3 Smart Cities, om vad som blev av löftena och vilka av dem som gick att mäta.

Utbildning, inte rådgivning.